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智洋点评 | 特色小镇建设用地的获取方式及政策解读
2019-08-29 14:05:19
发展特色小镇是我国为实现城镇结构均衡化而提出的重要举措。近几年来,大量房地产开发商纷纷布局特色小镇,全国特色小镇项目可谓“遍地开花”。而在特色小镇的开发过程中,往往需要获取不同性质、不同用途、不同权属的土地用于建设。若开发者对各类用地管理涉及的法律、法规、政策了解不够充分,不仅会导致开发成本增加,也可能面临大量法律风险。笔者作为深耕房地产领域二十多年的律师,通过本文对特色小镇建设用地的获取方式进行了归纳,并对特色小镇的用地保障政策进行了解读与梳理,以供参考。
一、特色小镇建设用地获取方式
1、出让方式
土地出让是取得特色小镇建设用地的最主要方式,而出让的方式分为招标、拍卖、挂牌和协议出让四种,其中前三种公开竞价方式被统称为“招拍挂”。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第11号)第四条规定:“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”对于参与特色小镇开发的企业而言,通过出让方式获取土地可确保企业在开发后获得后续土地的增值收益,包括在被征收时获取补偿,且出让土地转让不受限制。通过出让方式获取土地的缺陷在于其成本较高,且存在项目用地被第三方拍得的风险,可能对特色小镇的整体规划设计带来影响。为减小上述风险,企业可通过参与土地一级开发,并与政府约定按土地购买款比例返还开发成本等方式,在招拍挂过程中获得一定竞价优势。实践中,还有企业与政府约定将土地出让金以补贴、奖励等形式变相返还的做法,但国务院《国有土地使用权出让收支管理办法》以及《节约集约利用土地规定》对此都持禁止态度,此类协议存在被认定无效的法律风险。
2、划拨方式
对于经营性建设用地之外的土地,若土地用途符合《划拨用地目录》规定,则可通过划拨方式取得。如特色小镇范围内的市政道路、公共广场、绿地、供水设施、公立学校、公立医院等项目,一般可采用划拨方式供地。划拨方式的优势有两点:一是不需要缴纳土地出让金,二是可以定向供地。但其缺陷也相对明显: 1、土地用途限制较为严格,划拨用地不能建设任何经营性项目,包括营利性的学校、医院等;2、后续土地增值收益原则上归国家所有,在被征收时不会获得补偿。
尽管企业无法获取划拨用地本身的增值收益,但对公共设施项目的开发也会使其周边土地获得增值,并增加特色小镇整体的投资价值。且目前一些地区对于国家支持的创新型产业,也可通过划拨方式供地。如《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》(深府规〔2018〕11号)规定,对于创新型产业用房(含科技企业孵化器)用地,可以通过划拨方式供地。这对于以创新型产业作为特色产业的特色小镇而言,无疑是重大利好。
3、国有土地使用权作价出资
在采用PPP模式开发的特色小镇中,政府可将土地使用权作价作为对项目公司的出资。这种用地方式的优点在于不用经过招拍挂程序,可确保土地的定向获取,同时无需向政府缴纳土地出让金。但其弊端也较为明显,土地作价出资后,可能会出现政府在项目公司的出资过高的情况,不利于项目运营和收益分享;且由于作价出资的土地并未经过公开市场充分竞价,还可能面临审计风险。4、租赁方式
与出让方式类似,租赁是也是有偿使用国有土地的方式。与出让相比,出租方式更加灵活,可一定程度减轻企业的资金成本。但基于以下原因,租赁方式在特色小镇中的适用范围相对有限:首先在土地用途方面,《规范国有土地租赁若干意见》(国土资发〔1999〕222号)明确了经营性房地产开发用地,无论是利用原有建设用地,还是利用新增建设用地,都必须实行出让,不实行租赁。
其次在竞价程序方面,《规范国有土地租赁若干意见》规定,国有土地租赁,可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式,有条件的,必须采取招标、拍卖方式。而且部分地区要求,商业、旅游、娱乐等经营性用地的租赁或者有两个以上租赁土地意向人的租赁,必须采用招拍挂的方式。可见,对于经营性用地而言,采取租赁或出让的成本往往没有太大差别。
最后,国有土地租赁还受租赁期限的限制,一般不超过5年,最长不超过《合同法》规定的20年,而特色小镇往往需要20年以上的培育和运营期,二者还存在时间衔接的问题。
5、PPP+土地联合招标
由于目前我国PPP项目的社会资本竞争采购与国有土地出让,适用不同的管理规定,从而可能导致项目和土地分别被不同主体获得的矛盾局面。为解决这一矛盾,财政部在《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目》(财金〔2016〕91号)提出:“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块,在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让(出租)合同、开展用地供后监管的前提下,可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。”国家发改委、国土资源部也先后对此种做法予以确认。目前一些地区已经出现了PPP+土地联合招标的实例,也探索出了一些具体的操作办法。但目前在国家层面,此种模式仍缺乏上位法支持以及实施细则。期待在不久的将来,“PPP+土地联合招标”将成为特色小镇用地的重要方式。
二、特色小镇的用地保障政策解读
由于我国对建设用地面积实行严格控制,因此如何充分利用特色小镇用地保障政策,是特色小镇开发中的重要课题。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)在完善土地利用机制方面提出了四项措施,包括规范推进城乡建设用地增减挂钩;建立城镇低效用地再开发激励机制;因地制宜推进低丘缓坡地开发,以新增用地;完善土地经营权和宅基地使用权流转机制。在上述意见的基础上,各省、直辖市、自治区又进行了探索和细化,并形成了具体的特色小镇的用地支持政策。1、城乡建设用地增减挂钩
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区,以确保耕地与建设用地的等面积置换。城乡建设用地增减挂钩,对确保特色小镇项目合理布局、成片开发具有重要意义,是解决特色小镇用地问题的重要政策。目前,全国多地已明确提出,增减挂钩指标将优先用于特色小镇建设。比如广东省发改委、科技厅、住建厅发布的《关于加快特色小(城)镇建设的指导意见》指出要充分利用国家赋予我省的“三旧”改造和城乡建设用地增减挂钩等土地政策,保障特色小镇建设用地。
但需要指出的是,通过增减挂钩新增的经营性项目用地,依然要通过出让方式获取。但企业可以通过前期介入拆旧地块的拆迁复垦和新建地块的五通一平等方式,在后续的招拍挂竞价中获得一定优势。
2、城镇低效用地再开发
根据国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》规定,城镇低效用地是指已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地。我们熟知的“三旧”改造及城市更新工程,均属于城镇低效用地再开发的措施。至于再开发方式,一般可分为自主改造、用途变更、政府回购、协议置换等,其核心理念就是在国家、改造者、土地权利人之间分配土地改造收益。各地对于纳入再开发专项规划的土地,往往会通过较为优厚的政策调动社会资本参与改造,如可享受5年过渡期、可采用协议方式出让等。因此在特色小镇建设中,可充分利用这一政策,对于镇区废旧厂房、仓库、民居等进行再开发,不仅利于特色小镇整体规划设计的实现,也可有效降低用地成本。
3、未利用地开发
《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出,要因地制宜推进低丘缓坡地开发,以新增用地。因此,在特色小镇开发过程中,对于未利用地的合理开发是十分重要的。根据《中华人民共和国土地管理法》规定,未利用地是指农用地和建设用地以外的土地,主要包括其他草地、内陆滩涂、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地等土地。开发未利用地的最大优势在于其不占建设用地规划指标,对于国有未利用地,政府可在不修改规划也不办理转用和征收手续的情况下,直接批准用地;对于集体未利用地,在办理土地征收手续后也可通过批准用地。但我国对成片未利用地开发实行严格控制,且特别注重开发对环境的影响。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出,要在坚持最严格的耕地保护制度、确保生态安全、切实做好地质灾害防治的前提下,在资源环境承载力适宜地区开展低丘缓坡地开发试点。因此,目前未利用地开发无法成为特色小镇建设的主要用地途径。
4、集体土地权利流转
集体土地权利流转的基础是“三权分置”改革,即在不改变集体土地所有权性质的前提下,允许承包权、经营权在市场流转。2016年中共中央办公厅、国务院发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》拉开了土地承包经营权“三权分置”改革的序幕。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(中央一号文件)正式吹响了宅基地三权分置改革的号角。事实上,目前已有一些地方对集体土地用于特色小镇建设进行了探索。如《内蒙古自治区人民政府办公厅关于特色小镇建设工作的指导意见》(内政办发〔2016〕128号)指出,鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股,集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点。相信未来随着宅基地“三权分置”改革正式落地,集体土地流转将成为特色小镇用地的重要方式。
三、特色小镇用地出让的政策借鉴趋势
在特色小镇兴起初期,不少开发商借特色小镇之名,大肆拿地进行房地产开发。2017年12月,国家发改委、国土资源部、环境保护部、住建部四部门联合印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,提出了“坚持产业建镇”的基本原则,严控特色小镇房地产化。因此,能否培育好产业,成了特色小镇招商中政府关注的重中之重。为此,全国各地政府都在探索借鉴产业园区等领域的土地出让政策,以确保建设特色小镇的开发商用心好做产业导入。1、弹性年期
弹性年期出让是指在工业用地法定最高出让年期内,各地根据产业发展周期、用地单位经营水平及产业政策合理确定的出让年限。对于政府而言,弹性年期可以有效抑制企业用地的盲目性,避免土地低效利用和闲置;对于企业而言,弹期出让相当于分期支付土地对价,有利于企业减少前期的支出成本。基于上述优势,目前全国多地都在积极推行工业用地弹性年期出让,北京、上海、广州等多个城市都先后出台类似弹性年期出让制度的相关文件。而对于以工业为主的特色小镇,弹性年期出让无疑将成为政府检验开发商产业导入能力的有力武器。
2、先租后让
先租后让是指企业可先行租赁土地进行建设,租赁期结束时,政府对土地使用效率进行“考核”,考核达标的企业再通过协议出让方式购买租赁土地,从而减少因盲目购地所导致土地浪费。据报道,目前深圳市、安徽省、江西省等都在积极推进工业用地先租后让制度。2018年12月,深圳市龙岗区公开竞价一宗“先租后让”地块。根据要求,竞得该地块的企业,取得5年承租权。企业需与政府签订土地使用权租赁合同及产业发展监管协议,租赁期限内,企业的产值、税收等各项指标通过履约考核,则上述土地使用权由租赁转为出让;如果未能通过履约考核,租赁期满将收回土地使用权。
从本质上讲,先租后让与弹性年期类似,都是避免土地低效利用或闲置的手段。但是先租后让在操作上无疑更加灵活。因此这一制度未来也很可能被运用于特色小镇用地出让当中。
3、政府对赌
对赌是指签约双方对未来不确定的情况进行事先约定,嗣后根据协议履行的实际情况确定双方后续权利义务的协议或条款。目前,对赌协议在地方政府招商引资中被大量采用,政府会设定单位土地投资强度、产值、税收等作为对赌条件,若企业不能满足的,则政府有权收回土地或要求企业承担违约责任。特别是对于产业园区用地的出让,有些出让公告会明确告知竞买人必须在竞价成交时与政府签订对赌协议。对于特色小镇而言,弹性年期出让与先租后让等政策,都可以与政府对赌完美“兼容”。2018年1月,海南省政府发布《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》,规定依法应以招拍挂方式供应的项目用地,可实行“弹性年期”+“对赌协议”供应方式。2018年8月,海南省又先后发布《海南省建设用地出让控制指标(试行)》和《关于实施产业项目发展和用地准入协议的指导意见》,明确提出将设定单位土地投资强度、产值、税收等相关用地效益指标作为土地供应的门槛,并约定履约要求和土地退出机制,倒逼企业提高土地开发利用效益。
4、住宅、产业用地捆绑出让
尽管国家严控特色小镇房地产化趋势,但是住宅建设依然是特色小镇必不可少的要素,也是开发商重要的收益来源。因此,住宅、产业用地捆绑出让被认为是平衡产业导入需求与开发商经济利益的有效手段。住宅、产业用地捆绑出让是指政府根据企业获取产业用地的面积,按一定比例(如5:5或6:4)匹配住宅用地进行捆绑出让。对于特色小镇建设而言,住宅、产业用地捆绑出让不仅利于小镇发展的统筹规划,也使得特色小镇产业导入与房地产开发能够同步进行。不过由于这种捆绑出让可能隐含较大的权力寻租空间,目前国内部分地区对于这种做法仍持观望或否定态度。如《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》中明文规定:“禁止将商品住宅用地与其他产业项目用地捆绑或搭配供应。”
作者:陈克宇