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智洋点评 | 特色小镇建设和营运中的环境执法风险管理
2019-09-06 11:12:44
随着我国经济发展,环境问题日益突出。而从2017年如火如荼的“环保风暴”到2018年的环境保护督察“回头看”,中央对环保问题的重视程度可见一斑。因此在特色小镇的建设与运营过程中,应对环保执法风险也是十分重要的方面。对位于自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区等区域的特色小镇而言,尤其需要注意这一问题。一、特色小镇环保政策概述
在中央层面,在2016年7月发布的《住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》中,便将“和谐宜居的美丽环境”作为特色小镇重要的培育要求。在2017年12月发布的《国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中,更是特别强调要严守生态保护红线。《意见》指出:“严禁以特色小镇和小城镇建设名义破坏生态,严格保护自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园等区域,严禁挖山填湖、破坏山水田园。严把特色小镇和小城镇产业准入关,防止引入高污染高耗能产业,加强环境治理设施建设。”除了禁止性规定外,国家还引导企业、地方政府在特色小镇在环境治理中发挥积极作用。比如在国家级特色小镇申报中,实施的生态环境治理、综合环境整治、美丽乡村建设项目情况均被纳入考察范围。
在广东省层面,在2018年5月发布的《广东省发展和改革委员会关于印发广东省特色小镇创建导则的通知》中,要求:“特色产业类和科技创新类小镇参考AAA级及以上旅游景区标准规划建设,历史文化类(综合文旅类)参考AAAA级及以上旅游景区标准规划建设,具有浓郁地方文化特色。”可见广东省对于特色小镇生态环境的重视。不仅如此,在2018年6月召开的广东省十二届委员会第四次全体会议上,省委书记李希指出广东要构建“一核一带一区”区域发展格局。而其中的“一区”,是指把粤北山区建设成为生态发展区,以生态优先和绿色发展为引领,在高水平保护中实现高质量发展。可见,未来粤北地区的发展,将遵循生态优先的理念。而目前广东省大量特色小镇项目都瞄准了粤东西北地区,在这些地区开发特色小镇,更要注意环境执法风险。
二、环境执法特征简析
有学者对环境执法的特点进行了归纳,如单方性、执法主体多部门性、手段多样性与超前性,这是站在政府的视角归纳的。但站在企业的角度来看,我国的环境执法主要有如下特征:1、周期性。尽管国家层面多次强调,环保执法要杜绝“运动式执法”,但从2017的“环保风暴”到2018年的“回头看”,目前我国的环保执法仍没有脱离运动式执法的模式。造成这种现象的原因是多方面的,比如长效监督机制不健全、基层政府缺乏执法动力等等。对于生产型企业,这种周期性执法可以通过动态调整生产规模来加以应对。但对于房地产等周期长的行业,在项目建设过程中,要躲过执法周期是很困难的。
2、“一刀切”。“一刀切”是运动式执法所伴生的后果。因为地方政府平时疏于管理,到了环保督查检查时,只能通过一刀切的方式加以应对。这种一刀切执法忽略了违法行为的严重程度与主观过错大小,统一采取关、停、拆等粗暴的行政强制措施,企业往往因为较轻微的违法行为而遭受巨大的经济损失。3、垂直性。用地风险和融资风险要么发生在商事主体之间,要么发生在与地方政府之间。这两种风险发生后,企业往往还可以通过协商、诉讼、寻找替代方案等方式及时止损。但我国环保部门采取的是垂直监管,地方环保部门只对上级负责,因此一旦被环保执法,企业与地方政府往往都回天乏术。
三、如何防范环境执法风险——以饮用水源保护区为例
基于环境执法的上述特征,针对环境执法风险,企业应对环境执法风险必须着眼于预防,并要具有一定前瞻性。笔者想通过一个此前经办的特色小镇项目为例,来分析应如何帮助客户防范环境执法风险。1、项目概况
该特色小镇的大部分项目用地位于饮用水源二级保护区内。这个保护区属于河流型饮用水源保护区,划定的二级保护区陆域范围是沿岸纵深200米。客户希望把这个小镇打造为养老和旅游小镇,其中最重要的旅游资源恰恰是这条河。按照客户的设想,其希望在河岸两侧的低丘缓坡修建别墅,再沿河岸修建景观步道。如果该方案能够顺利实施,显然具有很高的商业价值。但《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定:“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目。”针对这一规定,客户管理团队认为如果别墅不向水体排污,并将产生的生活污水和垃圾进行集中处理,就不算违反法律规定。2、法律问题分析
客户前来咨询这一问题,笔者在详细分析之后,认为修建别墅并将污水、垃圾集中处理属于打擦边球的做法,法律风险较高。理由主要有以下几点:首先,法律虽然没有明文规定二级水源保护区内不能进行房地产开发,但是结合全国人大常委会法制工作委员会编写的《中华人民共和国水污染防治法释义》、环保部《关于<水污染防治法>中饮用水水源保护有关规定进行法律解释有关意见的复函”》以及最近发布的《关于答复全国集中式饮用水源地环境保护专项行动有关问题的函》等文件均认为房地产开发属于排放污染的建设项目,说明国家对此是持禁止态度的。
其次,基于对国家和广东省环保政策趋势的预测,笔者认为对于粤北地区饮用水源保护的政策只会越来越严格。即使目前属于擦边球行为,今后就可能属于重点整治对象。事实上,当时珠三角地区已经发生了一些因在二级保护区内建设房地产项目被叫停的案例,比如位于珠海市的碧桂园香琴花园项目。1据报道,该项目位于二级水源保护区内的面积为39165.1㎡,位于保护区外的面积为42380.26㎡,大概各占一半。2018年4月,项目进行了批前公示。但仅过了一个月,香洲区环保局就公告称碧桂园项目环评登记表备案无效,并责令其停止建设。7月11日,珠海市政府召开专题会议研究碧桂园项目问题,决定该项目位于二级保护区内不得建设,二级保护区外部分同意恢复建设。10月18日,珠海市住建局重新公示了该项目的《建设用地规划许可证》的申请受理,在新的公示中,项目用地面积由原来的8.15万平方米减少为4.75万平方米,减少了约3.4万平方米!
最后,笔者发现近两年来各地集中对一级保护区内的建筑进行了拆除工作,比如截至2018年11月1日,深圳市南山区已完成对西丽水库一级水源保护区内288宗建筑的拆除工作,包括厂房、学校、办公楼、原村民住宅、商业地产等。2因此笔者认为,预计在针对一级保护区的集中拆除完成后,可能开展对二级保护区内项目的集中整治。
基于上述理由,笔者向客户建议不要采取打擦边球的做法,即使现在通过了项目环评,一旦建设过程中被执法部门叫停甚至拆除,就得不偿失了。
3、解决方案——调整保护区范围
但客户的目标是在河边修建别墅,在不打擦边球的前提下,实现这个目标的唯一路径,就是调整保护区的范围。但笔者经检索发现,调整保护区的难度是非常高的。第一个难点就是申报和审批的主体层级较高。《中华人民共和国水污染防治法》第六十三条规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以根据保护饮用水水源的实际需要,调整饮用水水源保护区的范围”。笔者从大量广东省政府关于饮用水源保护区调整的批也可以看出,实践中广东省都是由地级市政府上报省政府审批的。
调整水源保护区的第二个难点是申报程序复杂,时间成本高。调整饮用水源保护区范围要经过以下程序:
(1)由市环保部门委托专业机构出具《饮用水水源保护区调整可行性研究报告》;
(2)由于饮用水源保护区划调整属于涉及重大公共利益的行政决策,根据《广东省重大行政决策听证规定》(广东省人民政府令第183号),应当由市环保部门组织听证;
(3)听证完成后,由市环保部门将调整方案、可行性研究报告、听证笔录及听证报告书等报省环保厅审核;
(4)省环保厅审核通过后,再报请省政府进行批准。
第三个难点就是水源的实际情况可能不符合调整条件。通过归纳,笔者发现省政府在是否批准调整方案时会关注以下两个因素:
首先是被调整水源是否承担饮用水供水功能。在《关于调整湛江市雷州青年运河饮用水源保护区的批复》(湛府〔2016〕60号)中,广东省政府认为:“鉴于湛江市尚未完成相关水源工程项目,赤坎水库仍是重要备用水源,应继续加强水质保护和改善工作,赤坎水库饮用水源保护区区划目前不宜进行调整。”可见对于供应饮用水的重要水源或备用水源,实现调整的难度是非常大的。
第二个因素是调整后的范围是否符合保护区划分的技术规范。按照环保部印发的《饮用水水源保护区划分技术规范》,对于河流型水源保护区“二级保护区陆域沿岸纵深范围一般不小于1000m。”由于国家规范中二级保护区的范围过大,地方政府在实践中往往会对二级保护区陆域范围进行调整,但具体调整到什么程度,缺乏统一的标准。比如在《茂名市电白区共青河等饮用水水源保护区调整方案》中,二级保护区陆域范围划定为“相应二级保护区水域两岸向陆纵深100米内的陆域范围。”因此本项目是否有调整空间,还需要咨询当地环保部门了解。
4、其他替代方案
以上是笔者向客户提出的首选解决方案,如保护区范围能够成功调整,客户建设别墅的管理目标自然可以实现。但根据前述分析可知,调整保护区范围实施难度较大,因此笔者又提出了两个替代方案:第一个替代方案是与原住民置换土地。根据环保部相关文件,二级保护区内并不禁止原住民建设住宅等非经营性项目。因此,我建议客户考虑将位于保护区内的部分土地同保护区外的原住民土地等进行置换,从而解决小镇建设用地问题。但此方案的弊端也较为明显。首先,实施土地置换的成本较高,客户不仅需要负责被置换原住民的拆迁安置工作,还要向其支付补偿。其次,该方案会对特色小镇的原有规划产生较大影响,特别是将沿岸地区作为原住民住房,不利于将河流作为旅游资源进行后续开发。
另一个替代方案就是在保护区内发展其他特色产业。根据法律法规、政策的规定,除房地产项目外,酒店、农家乐等旅游项目也不得在饮用水源二级保护区内建设。但在做好水污染防治的前提下,可以在二级保护区内发展种植业及林业、建设景观步道、自然公园等。因此,我建议客户考虑在保护区范围内发展当地既有的特色农业或发展生态旅游,作为小镇的特色产业进行培育,再征收水源保护区以外的土地用于房地产项目开发。
5、环境执法风险应对要点
以上就是笔者在服务客户过程中遇到的一个环保执法问题。笔者通过这个案例总结了应对环境执法风险的一些要点:首先,应对环境执法风险的措施要有前瞻性,要对政策趋势有合理的预测和把握。作为法律服务提供者,既要对环保执法“朝令夕改”有思想准备,也不能迷信“法不责众”,不要建议客户去做打擦边球的行为。
其次,对于环保领域的法律问题,要进行大量法律法规以外的检索工作。权威部门的解释、各地的政策文件、政府批复、以及同类案例的新闻报道,都可以作为参考的依据。
最后,提出的解决方案要在客户的管理目标与生态保护的“红线”之间取得平衡。优先寻求能够实现客户目标的方案,在客户目标实现难度较大的情况下,也要提供备选方案。
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2 王京、冯文库:西丽水库一级水源保护区内288宗建筑被拆除,《深圳特区报》2018年11月1日,A08版。
作者:陈克宇